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農地“三權分置”模式下土地經營權流轉糾紛裁判的價值衡平
發表于:2020-01-03來源:人民法院報

傳統的民法理論通常認為一項權利具有多項權能,這種權能實質是權利的具體作用方式和實現方式,可從權利中分離出亦或重新聚合成新的權利。所有權、承包權和經營權“三權分置”的核心理念旨在將土地經營權從農村集體土地權利體系中進一步抽離出來進行市場化配置,使各項權利權能從雜糅合一走向界清線明。在“政策先行、法律完善”的現狀背景下,人民法院在審理農地經營權流轉合同糾紛時應綜合考量糾紛發生原因及其各項價值衡平。


一、農地經營權流轉糾紛司法裁判的現實困境

 

隨著農村經濟體制改革不斷向縱深推進,農村土地承包經營權的構成和權能也在實踐中被不斷豐富和細化,轉讓、抵押、入股等新型流轉模式的現實需求和相對滯后的法律供給之間的矛盾愈發突出。雖然目前農地“三權分置”的試點經驗日漸積累、發展路徑也日益清晰,但由于土地問題與農民利益息息相關,且地區間生產力發展水平、農民自我法律保護意識和配套政策完善程度差距較大,土地經營權流轉合同糾紛仍不斷涌現,并且呈現出群體性、復雜性、多樣性、易引發社會不穩定等諸多特點,人民法院在案件審理時,仍面臨著諸多困境。

 

關注焦點的局限性。我國物權法已將土地承包經營權明確為用益物權,在這一權利特征下,物權的效用如何充分發揮、權能的經濟利益如何挖潛、農地的自然資源價值和多種金融模式如何融合等,就成為各方最為關切的目標。同時隨著大城市集聚吸附效應的持續增強、農村青壯年勞動力的逐漸外遷、規模化農業經營優勢的日益顯現等,農地承包經營權之社會保障職能優先級的必要性、合理性也愈發受到質疑。從立法目的來看,物權制度的設立應以充分發揮物的效用和價值為基礎,但當前我國農地的政策制度對于非經濟性價值的關注要多于經濟價值;對于土地權利歸屬或其身份性的關注要多于提升土地利用效率;對于土地政策、制度層面創新的關注要多于推動立法予以完善。“三權分置”模式下將土地經營權單獨分離出來,筆者認為其真正意義在于農地利用價值理念的轉變。與此對應的,在政策先行、實踐先行的情況下,更應聚焦如何將其理念傳導至完善交易制度、完善法律體系和完善司法裁判標準的層面。

 

有序流轉尚待加強。從權利設計特征來看,我國土地承包經營權的流轉更類似于用益物權的處分,目前也在法律和政策層面均予以了相應規定,但明顯還不能滿足農地的多樣化利用需求。在農村土地制度改革先行先試的背景下,現有法律框架和條文也難以解決很多農地流轉實踐中出現的新糾紛、新問題。比如已頗具普遍性的土地承包經營權抵押問題,有些試點地區已通過政策創新進行了認可,甚至對抵押權的設立、變更、登記等情形進行了詳細規定,但在糾紛產生后,無論是合同效力的認定亦或是糾紛解決的方式,均未實現裁判理念和裁判規則的統一,多數糾紛還是通過政府出面或司法調解予以解決,從而導致地區間差異的出現。同時在實踐中,村民普遍認為土地承包經營權具有強烈的成員權色彩,其所有權歸集體、應保障村民基本生活的價值格局難以突破,從而在農地流轉合同簽訂、履行過程中不斷出現阻力和矛盾。

 

法治和履約意識仍相對淡薄。由于教育背景、普法宣傳、地域限制和信息交互等多方面原因,我國農村居民的整體法律素養和履約主動性均相對較弱,這既體現為自我保護力度不足,還會在合同履行過程中出現隨意性、偶發性違約情形。比如在二輪延包期間,就大量出現未能及時歸鄉確認而失地的情形,或是農戶外出務工及戶口轉非時承諾了放棄土地承包經營權,但在城鄉一體化或者農地規模化流轉過程中看到經濟利益又主張權利的情形等等。而從全國范圍看,由于土地政策的多次變更和村集體成員的更迭,加之很多基層干部對政策了解不深、認識不夠,導致出現了很多不規范、不依法操作造成諸多歷史遺留問題。更有甚者出現了村委會領導利用職權違規發包、違法簽訂或變更合同等權力尋租行為,嚴重損害了農戶利益和交易秩序。


二、農地經營權流轉糾紛司法裁判的價值衡平

 

立法過程是對所涉調整對象利益結構的一次價值判斷,已然綜合考慮和兼顧多方的利益訴求,而司法裁判的過程是在此基礎上的再一次價值平衡。就我國農村土地承包經營權而言,在區域發展不均衡、政策規定有差異、案件事實多元化和法律規范尚缺位的背景下,人民法院在審理時更要注重農地經營權諸多價值屬性與功能間的取舍與衡平。

 

生存權保障與資源性財產利益的平衡。在農耕時代,土地曾是人類賴以生存發展的核心資源,其作為國家保障內容之一更主要體現為確保農民滿足自身的生存需求,避免農民因失地而影響農村社會的穩定,從價值意義上更傾向于人權保障。然就客觀規律而言,土地資源的保障職能的變遷更應以特定時代和社會現狀的需求為標準,使農戶從單一來源的土地保障、自我保障,轉為多層次、體系化的統籌保障、社會保障。在我國農村人口持續向城市轉移、城鎮化進程不斷加速、農業規模化經營環境逐漸成熟的背景下,農地經營權從土地承包經營權中剝離,突出土地作為自然資源的財產屬性利用率,是我國經濟發展速度、社會保障水平、治理體系和治理能力現代化等因素綜合提升的歷史選擇,更是我們在農地生存權保障利益與資源性財產利益平衡之間給出的時代答案。

 

交易秩序穩定和“弱勢方”保護的平衡。在“三權分置”的權利框架下,農地經營權系應是由所有權中生發而成的一種用益物權,具有完整的占有、使用、收益和處分權能。按照王澤鑒先生的觀點,所有權既具整體性,則不能在內容或時間上加以分割。在所有物上設定用益物權或擔保物權,不是讓與所有權之一部,而是創設一個新的、獨立之物權。基于其可處分性,即賦予了該權利在市場經濟的環境中可充分通過抵押、租賃、轉讓等形式予以流通的特征。但在實際流轉過程中,由于農戶自我保護意識薄弱、政策法律缺位、部門監管不力等因素,往往出現農戶變為合同雙方中的“弱勢方”。例如流入方利用優勢市場地位低價租賃、擅自改變土地用途而出現“非農化”“非糧化”、流轉期限約定較長、未約定違約責任而隨意解約等情況。人民法院在審理相關農地流轉糾紛的過程中要對惡意侵害農戶利益的行為進行重點打擊,但與此同時要深刻理解土地納入農村金融改革之中是大勢所趨,因此其交易的安全性、穩定性、持續性是立法者和司法者應秉承的秩序價值取向。要通過裁判規則的指引作用,倒逼土地作為財產性資源參與市場交易的農戶理念意識、法律法規完善、流轉利用模式等不斷實現市場化、規范化、體系化。

 

政策先行與法律法規缺位的平衡。從“兩權分離”到“三權分置”是我國土地制度的再次創新,其發展路徑仍是“地區試點、政策先行、法律完善”。作為一項私權利,“法無禁止即允許”的理念下很多試點地區立足推動改革,均出臺了推動農地經營權流轉的政策制度,但人民法院在面對眾多新興的權利主體和紛雜的糾紛類型時,仍在很多案件中難以找到明確的法律規定作為支撐。例如在農地經營權流轉合同糾紛案件中農地流轉雙方的主體資格認定問題。在實踐中經常出現農戶為獲取更高利益而將土地流轉給集體經濟組織之外的主體,在土地價值被開發后又不愿繼續履行,以受讓方非本集體經濟組織成員為由要求解除合同。根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定,農地流轉受讓方既可以是本集體經濟組織成員,又可以是“具有農業經營能力”的組織和個人。如何判定“具有農業經營能力”,筆者認為在政策層面為推進農地流轉而采取了更開放的主體資格條件,同時法律又未有禁止性規定時,應認定合同有效,理由有三。其一,政策是依據法律和相關程序而制定的社會規范,對社會公眾具有約束性和指引性;其二,法律的調整范圍有限性和滯后性需要政策的靈活性予以彌補,以保證社會的有序運轉;其三,從我國土地制度變革的歷史軌跡來看,其根源性動力是社會生產力發展的必然結果。人民法院的司法裁判理應在“三權分置”的法律缺位過渡時期承擔起構建行為準則與制度規范的責任,確保農地經營權在改革過程中的公平、高效、有序流轉。

 

(作者單位:西南政法大學) 
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